La législation européenne prévoit des dispositions qui conditionnent l’accès au marché de l’UE. Trois organisations françaises (la Fondation pour la nature et l’homme, l’Institut Veblen et Interbev) plaident pour la mise en œuvre par l’Union européenne de mesures miroirs. Celles-ci impliqueraient que les producteurs des pays tiers qui veulent exporter vers le marché européen se conforment aux mêmes exigences sociales, sanitaires et environnementales que les agriculteurs européens.

Les mesures miroirs permettraient d’améliorer la transparence dans les chaines de valeur, de garantir aux consommateurs européens une équivalence de normes plus strictes en matière de sécurité alimentaire, de valeur nutritionnelle, de bien-être animal et de protection de l’environnement. Sur papier, le concept est attractif et facile à comprendre, mais tout sauf simple à appliquer.

Un mélange hétérogène

Pour commercer à l’échelle mondiale et accéder aux marchés de produits à haute valeur ajoutée, les acteurs de l’industrie alimentaire doivent respecter des normes de production internationales, qui garantissent un certain niveau de transparence. En effet, la production et le commerce agroalimentaire sont réglementés en matière de qualité, de sécurité et d’environnement et certaines normes se sont progressivement harmonisées par le biais d’organes multilatéraux comme l’Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord MSF), l’Accord sur les obstacles techniques au commerce (Accord OTC) de l’OMC, ou la Commission du Codex Alimentarius de la FAO.

Mais il existe aussi de nombreuses normes mises en œuvre en dehors de ces organes multilatéraux. Notamment les normes de l’UE, qui réglementent de plus en plus la sécurité alimentaire, la santé animale et végétale et la protection de l’environnement, par exemple via la Politique agricole commune (PAC) ou sa stratégie de la Ferme à la Fourchette. [1]

Poussée par les revendications des consommateurs, la notion de réciprocité des normes est progressivement devenue un aspect important des accords commerciaux de l’UE. Et en juin 2022, après avoir conduit une étude approfondie, la Commission européenne reconnaît alors qu’il est politiquement souhaitable et juridiquement possible pour l’UE de :

Prendre des mesures autonomes concernant les aspects environnementaux ou éthiques des procédés et méthodes de production des produits importés, [ou qui] tiennent compte (…) des exigences des consommateurs européens, qui sont de plus en plus conscients des dimensions environnementales, sanitaires, sociales et éthiques de la production alimentaire » [2].

C’est dans ce contexte que s’inscrit le plaidoyer en faveur des mesures miroirs. Il s’agit bien d’un concept, qui pourrait s’appliquer à différentes réglementations existantes ou en cours de développement et qui sont regroupées sous ce terme de « miroir » , générique et très visuel, puisqu’il implique la fameuse notion de réciprocité.

Le concept gagne en popularité. Il semble offrir une solution à la concurrence déloyale dénoncée avec ardeur par le monde agricole. En effet, là où les normes de production sont moins élevées, les agriculteurs sont en mesure de produire à moindre coût, leur donnant un avantage compétitif – non-équitable – par rapport aux agriculteurs européens, qui eux, doivent supporter des coûts supplémentaires pour se conformer à la législation européenne.

L’argument politique pour adopter plus de mesures miroirs est donc clair, tant pour les consommateurs, qui désirent plus de transparence au niveau des produits consommés, que pour les agriculteurs européens, qui ne pourront plus déplorer cette injustice.

Dans la réalité, les mesures miroirs couvrent une hétérogénéité de directives. Bien avant le Pacte vert, l’UE imposait déjà des restrictions aux importations sur certains produits : on notera par exemple l’interdiction d’importer de la viande traitée aux hormones de croissance, en application depuis 1995. Les mesures miroirs plus récentes comprennent les exigences imposées aux produits biologiques importés, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, la réglementation de l’Union européenne contre la déforestation (RDUE), etc. En février 2023, la commission avait aussi approuvé une directive visant à réduire les teneurs maximales en résidus (LMR) de deux pesticides toxiques, le clothianidine et la thiaméthoxame, des néonicotinoïdes extrêmement toxiques pour les pollinisateurs. Une mesure miroir par excellence.

Mais vu la variété de secteurs couverts et le manque de clarté quant à la mise en place de ces mesures, la confusion peut prendre le dessus et mener à certaines dérives. C’est ce qu’indique Jonas Jaccard, chargé de plaidoyer chez Humundi :

Il faut rester prudent et ne pas faire d’amalgames. Sorti de son contexte et sans une bonne compréhension des enjeux, le concept peut être mis à toutes les sauces ! Les termes sont souvent confondus et on a observé que le concept avait été récupéré par différents partis, dont des partis néo-libéraux, alors qu’il ne s’aligne en principe pas avec le mandat de ces politiques. 

La prudence doit être de mise.

Juridiquement correctes ?

Il faut différencier clause miroir de mesure miroir. Les deux notions sont souvent confondues. Il existe deux moyens d’appliquer un standard de réciprocité aux méthodes de processus et de production.

Premièrement, via un processus de négociation dans le cadre d’un accord commercial bilatéral, ce qu’on appelle « clause miroir ». Un exemple récent concerne l’inclusion d’une directive sur les poules pondeuses dans l’accord entre l’UE et le Mercosur. Les producteurs d’œufs du Mercosur peuvent bénéficier d’un accès préférentiel au marché européen à condition qu’ils attestent leur conformité à des normes de bien-être des poules pondeuses équivalentes à celles de l’UE. Il s’agit bien d’une clause insérée dans l’accord sur base de négociations bilatérales (d’ailleurs longues et laborieuses).

Deuxièmement, il est possible d’imposer des mesures de réciprocité de manière unilatérale. Il s’agit donc d’une décision politique à plus grande échelle, car ces normes sont ensuite inclues dans la législation européenne. Ce sont les fameuses mesures miroirs.

Le risque d’incompatibilité juridique de ces mesures avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est régulièrement mis en avant, car considéré par certains pays comme du protectionnisme déguisé. Les « barrières dites non tarifaires » que constituent les mesures miroirs restent un domaine épineux du droit commercial international. Les membres de l’OMC conviennent que les pays ont le droit d’établir des critères pour la fabrication des produits si la méthode de production laisse une trace dans le produit final, comme le cas du coton cultivé avec des pesticides laissant des résidus dans le produit fini.

En revanche, ils ne s’accordent pas sur les mesures conçues pour les « procédés et méthodes de production (PMP) non incorporés », c’est-à-dire, les méthodes de production ne laissant pas de trace dans le produit fini.

Par exemple, il est impossible de reconnaitre de l’huile de palme produite de manière durable selon ses caractéristiques physiques, car elle paraît identique à l’huile de palme produite sur des terres déforestées ou en violation des droits humains. Plusieurs pays estiment que les mesures restrictives envers certains produits élaborées sur la base de PMP non incorporés, comme certains labels écologiques, ne devraient pas être considérées comme compatibles avec les règles de l’OMC. [3]

Les mesures miroirs sont-elles donc compatibles avec les accords-cadres de l’OMC ? C’est sous l’article XX (20) du GATT, relatif aux exceptions générales, que de telles mesures peuvent être légitimées. Toutefois, il est nécessaire de démontrer qu’elles s’inscrivent dans le cadre d’objectifs légitimes de politique publique. Ensuite, il faut prouver la nécessité de ces mesures et démontrer qu’elles ne constituent pas une restriction déguisée au commerce international. En outre, pour être acceptées, ces mesures doivent être conçues de manière proportionnée et non discriminatoire.

De manière générale, l’OMC n’encourage pas l’application de mesures unilatérales et préfère les négociations pour élaborer des clauses de manière consensuelle.

Un exemple récent concerne une plainte déposée par la Malaisie en 2021 au sujet d’une directive de l’UE (imposée unilatéralement) sur les énergies renouvelables (RED II). Cette directive intègre une décision visant à exclure progressivement les biocarburants à base d’huile de palme produite de manière non-durable. Un des problèmes soulevés par l’UE concerne le changement indirect d’affectation des sols, en d’autres termes, l’accaparement de terres jusque-là dédiées à la production agricole pour la production de biocarburants.

La Malaisie étant le deuxième plus grand producteur mondial d’huile de palme, elle considérait cette régulation comme hautement discriminatoire à l’égard de son industrie, axée sur l’exportation et très active dans le secteur des biocarburants.[4]

Le rapport publié par l’OMC début mars 2024 reconnait d’une part la légitimité de la directive d’un point de vue environnemental et sanitaire, mais d’autre part, juge la méthodologie appliquée par l’UE comme arbitraire et injustifiée (notamment parce que les données utilisées n’étaient pas suffisamment récentes). Une victoire partielle pour l’UE, qui a indiqué qu’elle modifierait sa méthodologie

En définitive, le contexte juridique international ne facilite pas du tout la mise en place de mesures miroirs.

Normes contraignantes, pratiques incohérentes

La question de la cohérence des mesures miroirs au sein des frontières de l’UE est également essentielle. Certes, les normes européennes en matière environnementale et sanitaire sont élevées, mais cela ne fait pas de l’Europe un modèle en matière de vision agricole. L’Europe privilégie encore une agriculture intensive, compétitive sur les marchés internationaux, mécanisée, gourmande en intrants chimiques et axée sur la monoculture et les grandes surfaces.

Des disparités réglementaires existent également entre les États membres de l’UE. De nombreux agriculteurs de l’UE ont critiqué ce qu’ils perçoivent comme une réglementation européenne par le haut imposée à des filières agricoles qui, au sein des États membres, sont très inégales et très différentes entre elles.

À cela s’ajoute la mise en concurrence avec les agriculteurs de pays tiers qui, devant se soumettre à des normes moins contraignantes, produisent à moindre coût.

L’exemple de la lentille est souvent cité. La France importe 50% de ses besoins en lentilles (pour la consommation humaine, souvent en conserve) du Canada. Les échanges entre l’Europe et le Canada se font dans le cadre de l’accord de libre-échange CETA, entré en vigueur de manière provisoire en 2017. Le Canada est le premier producteur et exportateur de lentille. La compétitivité canadienne repose sur des conditions pédoclimatiques favorables, de grandes exploitations agricoles (plus de 1 000 ha) et, surtout, l’utilisation d’herbicides et d’insecticides efficaces contre la bruche (ravageur qui s’attaque aux légumineuses), qui sont d’ailleurs interdits en Europe. Malgré les interdictions, les lobbys parviennent souvent à avancer leurs pions.  

« En 2012, les autorités européennes avaient accepté, à la demande de Monsanto, de multiplier par cent la limite maximale de résidus pour le glyphosate dans les lentilles pour faciliter les importations nord-américaines en Europe », rapporte l’Institut Veblen (un think tank français soutenant les réformes politiques et économiques pour la transition écologique) dans son bilan sur l’accord du CETA, publié début 2024. Un exemple d’argument relativisant avancé par les lobbys des pesticides apparait dans ces propos d’Emily Rees, directrice de CropLife International  :

Le régime européen des pesticides est adapté aux risques de l’Europe, et non du reste du monde, de sorte qu’il semble tout à fait disproportionné de demander à des pays dont les conditions climatiques et les systèmes de production agricole sont différents de n’utiliser que des pesticides autorisés par l’UE. [5]

Par ailleurs, la question des pesticides interdits en Europe a révélé au grand jour une autre contradiction majeure :  si l’UE bannit l’utilisation de certains pesticides, de nombreux états membres, dont la Belgique, continuent néanmoins à les produire et les exporter ! En 2018, l’UE exportait 81 000 tonnes de pesticides interdits en UE vers 85 pays, dont 75% sont des pays à revenus faibles ou intermédiaires.

Ces incohérences et double standards jouent en défaveur de la légitimité de l’UE. Selon Arnaud Zacharie, Secrétaire général au CNCD-11.11.11 (une coupole de plus de 70 ONG belges) :

Il faut à tout prix éviter d’adopter un biais d’entrée qui positionne les normes européennes comme intrinsèquement justes et comme devant être appliquées au reste du monde. Cependant, il faut garder un certain bon sens : lorsque l’on parle de pesticides très toxiques, il faut absolument plaider pour une interdiction généralisée. Ce qui est toxique ici est toxique partout. 

En plus de ces incohérences, des questions relatives au suivi de la mise en place des mesures miroirs restent ouvertes. En pratique, plus de mesures miroirs impliqueraient des contrôles pour s’assurer que les filiales remplissent le cahier des charges européen. Ceci suppose aussi un financement conséquent et l’UE en connait bien les enjeux… En juin 2022, la commission publiait :

L’analyse au cas par cas des mesures (miroirs) possibles doit également tenir compte de la faisabilité technique et économique des mécanismes de contrôle. Puisque ce sont les méthodes de production ou de transformation dans le pays tiers qui sont réglementées, la faisabilité et la proportionnalité des moyens adéquats pour contrôler et faire respecter leur application doivent être évaluées par rapport aux coûts et aux avantages. [6]

La position de l’UE reste donc prudente. Ajoutons à cette réticence politique la complexité des procédures décisionnelles au sein de l’Union européenne. Le trilogue entre le Parlement, le Conseil et la Commission rend toute proposition sujette à de nombreux amendements et délais qui aboutissent souvent à un affaiblissement notoire de la directive proposée, comme observé en mars 2024 à la suite de la demande d’un consortium de plusieurs États membres pour l’affaiblissement des mesures dans le cadre de la réglementation sur la déforestation (RDUE).

Et les agricultures paysannes ?

Les enjeux sont bien sûr différents en fonction des filières ou du niveau de revenus des pays. En réalité, les discussions concernent souvent l’impact des mesures miroirs au niveau des grosses exploitations agricoles pour des produits d’élevage par exemple, qui sont plutôt gérées par de grandes multinationales et où les principaux pays exportateurs sont pour beaucoup des pays « développés » ou « à revenus intermédiaires » (le Brésil, p.ex.). Il manque une réelle analyse d’impact pour déterminer comment les petits exploitants agricoles des pays les plus pauvres, qui représentent pourtant plus de 2/3 de la production alimentaire mondiale, pourront se plier aux exigences des normes de production européennes.

Plusieurs organisations ont alerté sur le risque d’exclusion des petites coopératives agricoles, par exemple dans les filières café-cacao, qui n’ont pas toujours les outils pour assurer la traçabilité jusqu’à la parcelle. Dans bon nombre de pays, l’accès aux produits phytopharmaceutiques est limité, et les producteurs ne bénéficient pas des mêmes subventions agricoles que celles fournies par l’UE pour faciliter une transition écologique.

Un travail de recherche et une réflexion approfondie sont donc encore nécessaires pour assurer que les petits producteurs ne soient pas exclus des chaines d’approvisionnement (du moins pas davantage).

Développer une approche commune mais différenciée est une solution indiquée par Arnaud Zacharie :

La clé, c’est d’assurer des volets accompagnement et financement ainsi qu’une période de transition pour permettre à ces secteurs d’adapter leurs méthodes de production. Or c’est un aspect fondamental qui est souvent passé sous silence au sein des institutions européennes.

Ces questions sont très actuelles : la régulation sur la déforestation importée (RDUE) doit entrer en vigueur en janvier 2025. Les producteurs des filières cacaoyères en Côte d’Ivoire et au Ghana (les plus gros pays producteurs de fèves de cacao au monde) doivent s’atteler à assurer plus de transparence dans leurs chaines de valeur. Pas de production sur des parcelles qui ont été déboisées après 2020, collection de données GPS sur les zones de production, transparence de l’information avec les partenaires commerciaux, respect de l’utilisation des terres et des droits des travailleurs (pas de travail des enfants)… Tant de mesures à mettre en place en quelques mois par des acteurs peu équipés.

Stéphanie Kpenou, très active sur la question des mesures miroirs au sein de l’Institut Veblen, ajoute :

On ne peut pas faire peser tout le poids de la mise en œuvre de ces mesures sur les petits exploitants dans les pays en développement. Il faut s’assurer qu’ils reçoivent le soutien technique et financier pour se conformer à ces exigences. 

Faute de quoi ils pourraient se voir exclus du marché européen…

De plus, si l’on en croit les dernières données de l’initiative Chocolate Scorecard, qui classe les entreprises du secteur du chocolat sur base d’enjeux clés de durabilité :

Parmi les grandes entreprises qui ont communiqué leurs données, seules 41 % sont aujourd’hui en mesure de retracer suffisamment de cacao jusqu’au groupement de cultivateurs pour se conformer au RDUE. Donc, 59% des grandes entreprises ne satisfont toujours pas aux exigences du RDUE en matière de traçabilité. Cela signifie qu’actuellement, 700 000 tonnes de cacao n’est pas conforme aux règles du RDUE [7].

Un premier pas

Comme résumé dans un rapport de l’UE sur la faisabilité de l’application des standards de réciprocité (2018), les normes ont presque toujours un impact sur le commerce, mais cet impact peut être soit positif soit négatif en fonction de la nature de la norme, du produit concerné, des institutions et des marchés impliqués. Il est souvent difficile de distinguer ces deux effets, et il n’est pas surprenant que les intérêts particuliers aient tendance à déformer les informations sur les impacts. Les différentes perceptions du risque – sécurité, santé, environnement – et les conceptions de la manière dont les entreprises doivent se comporter avec les parties prenantes – employés, fournisseurs, consommateurs, communautés locales – sont autant de facteurs qui influencent la création de normes. Cela rend complexe l’identification d’une « norme optimale », qui peut d’ailleurs différer d’un pays à l’autre. Et comme démontré avec le cas des pesticides, les preuves scientifiques n’entrainent pas automatiquement un changement au niveau des règlementations…

Tout est une donc une question de perspective, et, s’il est évident que les mesures miroirs sont un outil imparfait, elles offrent cependant une fenêtre d’opportunités et permettent de s’interroger sur la cohérence des politiques existantes.

Jonas Jaccard explique :  

Tout d’abord, les mesures miroirs sont comme un caillou dans la botte du libre-échange et démontrent que les dynamiques libre-échangistes qui dirigent le commerce international ont des limites. Ensuite, il faut envisager ces mesures comme un outil parmi d’autres. Les mesures miroirs peuvent représenter un levier pour faciliter la transition vers des systèmes alimentaires durables. Certes, un levier imparfait, mais qui, combiné à d’autres outils comme des quotas de régulations de la production, des OCM (organisation commune de marché) représentent de réelles opportunités. En d’autres termes, l’application de mesures miroirs doit s’inscrire dans une réorganisation du commerce de manière plus large.

Une chose est sûre, comme le souligne Mme Kpenou :  

Pour passer du libre-échange au juste échange, il faut impérativement décourager les flux de biens nocifs pour le climat, la biodiversité, les droits humains et sociaux…et les mesures miroirs sont un pas dans cette direction.

Un moment opportun pour se regarder dans le miroir… et, espérons-le, un réel tournant pour redéfinir les règles du commerce international.

Rédaction : Lola Pochet

Réalisé pour :

Défis Sud

[1] CREA-PB et al. (2018) Research for AGRI Committee-Agricultural trade: assessing reciprocity of standards, European Parliament. Disponible sur: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/617477/IPOL_STU(2018)617477_EN.pdf.  

[2] Commision Européenne (2022) RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Application des normes sanitaires et environnementales de l’Union aux produits agricoles et agroalimentaires importés, European Council Council of the European Union. Disponible sur: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9651-2022-INIT/fr/pdf.

[3] Organisation Mondiale du Commerce (non daté) Étiquetage, OMC | environnement – étiquetage. Disponible sur: https://www.wto.org/french/tratop_f/envir_f/labelling_f.htm. 

[4] La Malaisie et sa voisine l’Indonésie ont d’ailleurs adopté une position similaire concernant la réglementation contre la déforestation nouvellement adoptée, la désignant comme « néocoloniale ».

[5] Francis, R. (2022) Interview – Mirror clauses: EU needs to be collaborative with trading partners, Borderlex. Disponible sur: https://borderlex.net/2022/05/03/interview-mirror-clauses-eu-needs-to-be-collaborative-with-trading-partners/.

[6] Directorate-General for Health and Food Safety (European Commission) and Commission, E. (2022) Report from the Commission to the European Parliament and the Council application of EU Health and environmental standards to imported agricultural and Agri-Food Products, Publications Office of the EU. Disponible sur: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d1e1c5f5-e317-11ec-a534-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF.

[7] La production totale de cacao était estimée à 4.9 millions de tonnes pour la saison 2021/2022.